内容提要：近年来，法院受理的行政赔偿案件呈明显增长趋势。本文作者选取了该类案件中的几个典型案例，针对这些案件审理中遇到的法律问题进行了分析和研究，并就如何科学地理解和适用法律，正确处理该类案件提出了自己的观点和意见。
关键词：行政赔偿 举证 审理
《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的颁布实施，对于公民基本权利的保障，对于国家行政权力、司法权力的合法运用和监督制衡都起到了不可忽视的作用。目前，理论界和司法界对这两部法律都提出了不少批评意见，但笔者认为，作为执法者，应善于从法律的精髓出发，根据社会现实的需要，正确、科学地理解和适用法律，从而不断为发展和完善行政诉讼制度作出自己的努力。以下结合审判实践，就行政赔偿案件审理过程中遇到的几个问题进行探析：
一、关于被扣押财产的损毁、遗失的举证责任
我们审理过这样一个案件，原告李某因运输香烟，被被告某县烟草专卖局工作人员查获，被告以原告无准运证为由将原告的香烟一宗、面包车一辆扣押。132天之后被告始通知李某提车，李某遂向法院提起行政赔偿诉讼，要求被告赔偿因扣押车辆给其造成的经济损失26400元、车辆折旧费2500元、车辆维修费1500元等。本案被告的扣押行为因没有法律依据，被依法确认违法。这里重点探讨的是关于原告主张的“折旧费”的举证责任的问题。原告称，从其车辆被扣押前后里程表所显示的数据看，被告在原告车辆被扣押期间曾对车辆进行过使用，原告依据其自行记录的被扣押前后里程数的差值计算出该折旧费。
首先对原告主张的该部分损失，如果能查证属实，法院应否支持呢？《国家赔偿法》第四条第(二)项规定了行政机关及其工作人员违法对财产采取扣押等行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。《行政处罚法》第五十九条亦明确了行政机关使用或损毁扣押的财物，对当事人造成损失的，应当依法予以赔偿。行政机关妥善保管被扣押的财物应属其职责所在，如果该类损失不属于国家赔偿范围，相当于放任行政机关对被扣押财物的随意损毁或使用，这当然是不符合立法本意和社会的基本价值取向的。故原告主张的该类损害，应该得到支持。
那么该类损害的举证，应由谁来承担举证责任呢？如果由原告承担该举证责任，从我国目前公民的法律意识和执法状况看，显得有些强人所难。首先，原告在被执法部门采取强制措施或被处罚的当时，可能难以意识到为以后的诉讼去主动保存哪些证据。即使意识到了，而且主动去搜集、保存了，但如果被告不承认，原告的证据效力仍然很低。就本案而言，即使原告能够在车辆被扣押时和提车时分别记录下里程表的数据，但如果想得到执法机关对以上记录认可的证据显然太难了。那么对该类损害能否比照民事诉讼中的特殊侵权实行举证责任倒置呢？即由被告承担其没有造成该损害的举证责任。笔者认为，被告是有可能也有能力进行该方面的举证的。行政机关扣押相对人财物，应当对被扣押物进行清点，详细记录在案，如果扣押车辆，应就车况及重要数据进行登记。解除扣押时，亦应将交付给相对人的被扣押物的状况及交付情况记录清楚。而且行政机关要求相对人对其制作的以上记录进行核实并签字认可是完全能够做到的。如果行政机关对被扣押财物进行了妥善保管，那么行政机关以上有相对人签字认可的记录应是对抗该损害赔偿的最有效证据。所以笔者认为，如果相对人认为其被扣押财产有损毁、遗失，行政机关不予认可的，应由行政机关承担举证责任。
二、行政机关迟延履行法定职责，造成当事人丧失救济途径的责任承担
我们审理过这样一个案件，原告于1992年发生交通事故，但被告交警部门迟迟未作责任认定，这期间，原告多次到被告处要求就事故作出责任认定，直到2000年，原告终于收到了被告作出的责任认定书，该认定书认定原告在该次事故中不承担责任。该认定书送达原告的时间虽是2000年，但落款时间却是1992年。责任认定终于作出来了，但经过了8年的时间，当年的事故责任人早已不知去向，当时扣押在被告处的一部高级轿车现也几近一堆废铁。原告的医疗费、残疾生活补助费等费用已无法主张民事赔偿，原告认为被告的迟延履行职责和未对车辆进行妥善保管的行为是造成原告无法主张民事赔偿的原因，遂以该交警支队为被告提起行政赔偿诉讼，请求判令被告承担其医疗费、误工费、残疾生活保障金等费用。我们在审理该案时，一种意见认为，被告迟延履行职责的行为应确认违法，但该违法行为与原告主张的医疗费、残疾生活保障金等费用并无直接因果关系，所以原告的主张不属于国家赔偿的范围。第二种意见认为，被告的违法行为虽然与原告主张的医疗费、残疾生活保障金等费用无直接因果关系，但却与原告丧失了主张以上损失的救济途径有直接因果关系，故被告应在该责任范围内承担国家赔偿责任。
笔者同意第二种意见。本案中，被告作出责任认定书的时间整整迟延了8年，被告的行为应认定属不履行法定职责。不履行法定职责违法有时比作为违法的危害性更大，国家机关视法律赋予的职责于不顾，消极执法，更易使人民群众动摇对法律的信仰，甚至丧失生存的希望而采取某些极端做法。对不履行法定职责国家应承担的国家赔偿责任方面，最高院制定了相应司法解释，最高法院（2001）法释第23号司法解释规定：“由于公安机关不履行法定职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”。就本案而言，我们知道，《中华人民共和国道路交通安全法》施行前，提起交通肇事民事损害赔偿案的前提条件是必须有交警部门作出的责任认定书和调解终结书，否则民事诉讼是不予立案的，从1992年到2000年，被告未向原告送达其已经“作出”的责任认定书，致使原告无法就其主张的损害赔偿求助于民事诉讼的解决途径。事隔8年之后，在当时的事故责任人已无从找寻其下落，扣押的车辆也几近报废的情形下，原告再提起民事赔偿诉讼已经毫无意义。所以被告不履行法定职责的行为成为导致原告丧失救济途径的直接原因，对此，被告应承担一定的国家赔偿责任。
三、对需要移送有关部门的案件，法院可就已经查明的事实部分先行裁判
我们审理过这样一个案件，涉案的公民王某已死亡，原告是其近亲属。被告是某县公安局。王某因与他人发生口角，被该公安局派出所民警传唤到派出所，传唤到派出所的时间是8月19日的20时40分，23时左右，王某称头痛并呈现昏迷状态，派出所遂通知王某所在村的村委到派出所接人。村委派的人员将王某接到村口后即将王某从车内拖下并离去，20日凌晨村民在路边沟里发现了王某并通知其家人。21日凌晨4时，王某因救治无效死亡。关于王某的死因，山东省高级人民法院的鉴定结论为：“脑血管畸形并发脑血管破裂出血而死亡。情绪激动等因素可为脑血管破裂而死的诱发因素。”本案因涉及到相对人在接受了公安机关传唤后发生死亡的情况，在对案件审理时，当时也存在二种意见：一种意见认为依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条的规定，人民法院在审理行政案件中，认为行政机关直接责任人员有可能有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。故应将案件移送检察机关，对行政赔偿案件裁定中止审理。第二种意见认为法院可以就经审理能够查明的事实部分先行裁判。
我们最终执行了第二种意见，主要基于以下四点的考虑：
（一）本案的赔偿问题，最终要通过行政赔偿途径解决。我国公安机关在社会管理活动中，具有刑事侦查和行政管理两大职能，即公安机关作出的行为，有的是具体行政行为，有的是刑事侦查行为。所谓刑事侦查行为是指公安机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为。刑事侦查行为违法引起的国家赔偿属于司法赔偿的范畴，行政管理行为违法引起的国家赔偿属于行政赔偿。而本案公安机关对王某采取的传唤等措施，是出于治安管理的目的，行使的是行政治安管理行为，基于该行为引起的赔偿属于行政赔偿案件的受案范围。即本案移送与否，最终的赔偿问题仍是要通过行政赔偿诉讼程序解决。
（二）法院可就已经查明的事实部分先行裁判。本案公安机关的行为，与死者疾病的发作有无直接因果关系这一事实尚无法认定，但能够查明的事实是：死者在派出所时，身体状况已明显不佳，公安机关只是通知死者所在村委将人带走，未及时采取救助措施。公安机关在被传唤人身体处在危难状态时，所实施的以上行为明显存在程序违法。该违法行为也直接导致死者延误了治疗时机，与死者死亡存在一定因果关系，公安机关应在以上能够查明的违法事实范围内就本案承担一定比例的赔偿责任。
（三）从当事人及时得到救济，化解矛盾的角度。该案从案发到原告提起行政赔偿诉讼已近2年的时间，这期间，原告曾就该案多次到公安、检察机关进行过申诉，最后选择到法院提起行政赔偿诉讼。如果参考“先刑事，后民事”的做法，中止行政赔偿案件的审理，等待检察机关的调查结果，势必给当事人造成一种部门之间相互推诿的印象，容易激化矛盾。法院就能够查明的事实先行裁判，当事人的权利可在一定范围内得到及时有效的保护和救济，从而可以缓解一部分矛盾。四、先行裁判不影响原告合法权益的全面保护。如果案件移送检察机关后，经检察机关立案侦察，发现王某的死亡确系公安机关工作人员违法办案所致，公安机关就应对王某的死亡承担全部赔偿责任。那么先行裁判的行政赔偿判决能否影响原告权益的全面保护呢？对此，是有补救措施的。以上有权机关确认的事实结论可以作为新证据，从而对原判决可以通过审判监督程序提起再审，通过再审程序的审理，相对人的合法权益即可得到全面保护。
（作者单位：山东省东营市中级人民法院）