[内容提要]：行政诉讼案件上诉率居高不下，成了阻碍行政审判工作良性徇环的痼疾，既浪费了诉讼资源，又影响了行政审判的社会公信力。笔者在本文中对自己所在法院2003年-2005年所有上诉的行政案件进行分析，试图找出行政诉讼案件上的特点、规律、上诉率高的原因，并试图找出解决行政诉讼案件上诉率居高不下问题的切实可行的对策。

　　[关键词]：行政诉讼　　上诉率

　　引言

　　近几年，江苏省行政案件上诉率呈居高不下态势，2005年尤为突出。在2005年一审行政案件收案总数较大幅度下降、同比降幅为15.29%的情况下,2005年的二审行政案件收案总数却达1722件，升幅为19.83%；上诉率高达39.23%，与2004年27.74%的上诉率相比高出了11.49个百分点。全省各地的上诉率均较2004年有不同程度的上升，呈现出上诉率高、同比上升幅度大这两个特点。其中,徐州、镇江两地最为明显。2005年，徐州、镇江的上诉率分别高达48.28%、40.51%,同比增幅分别是40.63个百分点和25.06个百分点。上诉率高于全省平均数的还有泰州、苏州和常州。请各地法院在依法审理行政案件的同时，注意分析上诉率居高不下的原因，提高行政审判的质量，做好当事人协调、释明等息诉工作。——摘自《江苏省高级人民法院行政庭关于2005年全省法院行政案件情况的通报 》2006-1-26。

　　一、行政诉讼上诉案件的特点分析

　　笔者对我院2003年－2005年行政诉讼上诉案件进行分析，发现行政诉讼上诉案件存在以下特点：

　　（一）上诉人多为行政相对人（原告人、第三人）

　　（二）上诉案件多为涉访及涉及历史遗留问题的案件

　　（三）上诉案件多为涉及第三人的案件

　　（四）多为原告人或第三人“败诉”的案件

　　二、上诉率高的原因分析

　　行政诉讼案件上诉的原因，经研究发现，其既有社会因素，又有法院自身的因素，还有法律疏漏方面的因素。

　　（一）社会因素

　　社会因素主要是行政审判的外部环境差，行政审判先天条件不足。

　　1、当事人方面的原因

　　(1)行政相对人（原告人及第三人）。

　　①法律知识欠缺，对行政诉讼的相关法律知识不了解。主要表现在：一是不会告。被告主体资格不适格。或选不准被告，或害怕真正的被告。一般选些级别较低的不适格主体作被告。二是行政诉讼审查的核心掌握不准。行政诉讼审查的是具体行政行为的合法性。但原告人及第三人却往往因合理性问题得不到解决而上诉。三是具体行政行为程序违法的标准理解不透。程序瑕疵违法，并不导致具体行政行为被撤销或确认违法。原告人或第三人却不理解因而上诉。四是起诉期限问题不了解。有些违法具体行政行为，因起诉时超过起诉期限而逃脱司法裁判权的控制，但当事人的问题却没有得到解决，因而上诉既而上访。一些涉访或涉及历史遗留问题的原告人或第三人往往是不达目的决不罢休，缠诉、上诉、申诉、上访不断。

　　②走不出“司法腐败、官官相护”的阴影，总怀疑法院针对行政机关不能公正裁判。败诉后上诉，寄希望上级法院能摆脱行政干扰依法裁判。

　　③“民不和官斗”，“能输官司不输人”。有些当事人打官司往往怀着孤注一掷的心态，加上周围邻居甚至行政机关的冷嘲热讽，往往是输得起官司输不起人，心服口不服而上诉。

　　（2）被告行政机关

　　①行政机关不理解行政审判。行政机关缺乏对行政审判维护行政执法权威促进行政机关依法行政的目的地认识，认为司法权审查行政权法院审查其具体行政行为，是给行政机关面子，不维护行政机关形象，事故依照行政机关的麻烦。具体表现就是行政机关不愿当被告，行政首长不愿出庭应诉，不愿履行生效的行政判决，等等。行政案件立案难审理难裁判难执行难。

　　②行政程序中，行政机关工作态度简单粗暴，激化官民矛盾。“不服就告”成了某些行政机关执法人员的口头禅。反映到行政诉讼中，矛盾进一步激化，行政相对人败诉后，往往是赌气上诉。

　　③有意无意透露行政权力的优势，压制行政相对人，恶意嘲弄败诉的行政相对人，使其面子过不去。所谓“官逼民反”，行政相对人奋力抗争，起诉后往往是“秋菊打官司”誓讨说法。

　　2、司法体制的行政化设置，法院的人财物受控于地方政府，司法不能独立，再加上行政案件的被告只能是行政机关，行政审判一直面临着难以摆脱的行政干扰。

　　司法体制的行政化设置、官官相护的历史文化传统，司法腐败的阴影，当事人法律素质的低下，使得行政审判的社会公信力一直较低。

　　（二）法院自身的因素。

　　1、司法体制的行政化设置，使法院自身的抗行政干扰的能力差。

　　2、法院自身还存在着不重视行政审判工作的现象，挫伤了行政审判人员的工作积极性。行政审判工作，一般不能带来较大的经济效益，又容易得罪当地行政机关，出力不讨好。法院内部行政庭往往得不到重视，地位低下，极大挫伤了行政审判人员的工作积极性。

　　3、法院自身还存在着司法腐败现象。

　　4、审判人员素质低。一是政治素质低，违反法官职业道德违法违纪搞司法腐败。二是业务素质低。庭审驾驭能力不强，庭审过程成了行政机关讨伐原告或第三人的战场，有的甚至变成审判人员与被告行政机关共同审原告的局面，给原告及第三人造成“官官相互”的错觉，原告或第三人败诉后奋而上诉。语言文字功底差，裁判文书说理性不强。不能让败诉方输的心服口服，输的明明白白，当事人疑问上诉。三是工作态度简单粗暴，不是多做息诉工作，而是采取让当事人“不服就上诉”的做法, 简单裁判一推了之。怠于行使析理说法的释明义务。认为只要依法裁判，对当事人上诉采取无所谓的态度。四是抗干挠能力差，不能公正独立裁判。

　　（三）法律规定疏漏的因素。

　　1、调解制度缺位。法律明确规定，行政审判不适用调解。使行政审判失去了“调解”这个定纷止争最有力的武器。

　　2、行政审判合理性审查的缺位。行政审判只审查具体行政行为为的合法性，而不审查其合理性。“法与理”不能交融时，不合理但合法的具体行政行为，法院只能维持或确认合法，而不能判决确认违法或予以撤销。但我国又是传统“礼仪”之帮，“人情味”得天独厚，“有理走遍天下，无理寸步难行”，“法与理”的角色转换不是那么容易。有理却没有打赢官司，相对人往往对此不理解，因而上诉。

　　3、司法权审查行政权深度不明。“司法不能干预行政”，使行政审判往往不能从根本上解决当事人的问题。比如房产登记案件，对违法的房产登记行为，法院只能撤销，而不能明确将房产证颁发给谁。因此，行政案件往往是“峰火刚熄，狼烟又起”。

　　（四）行政诉讼案件上诉费用成本太低，这也成了上诉率高的不是原因的原因。由于行政诉讼的案件上诉费用低，有些当事人也往往怀着“有枣无枣打一竿”的心理而上诉。

　　三、对策

　　（一）加大行政诉讼的法制宣传力度，创造良好的行政审判的外部司法环境。

　　1、普及行政诉讼法律知识，提高公民行政诉讼的法律意识，法律素养。克服公民“官官相护”“司法腐败”阴影的影响，实现其从“理治”到“法治”的角色的转换。

　　2、针对行政机关来说，重点要理顺行政诉讼与行政执法的关系问题，让行政机关明白行政诉讼的目的。司法权审查行政权，一是维持合法的具体行政行为，可以维护行政机关的执法权威；二是检查具体行政行为的合法性，可以促使行政机关依法行政。这也是依法治国方针要求。

　　（二）建立健全行政首长出庭应诉制度。

　　建立健全行政首长出庭应诉制度，既可以提高行政审判的社会地位张显司法权威，又可以深化行政审判的司法宣传力度，最后还可以使行政一把手能及时有效地了解行政执法过程中的疏漏和不足之处，以便能及时并有针对性地制定措施更好地改进行政执法工作。建立行政首长出庭应诉制度，就要取得党委人大政府的支持，把行政一把手出庭应诉案件数、出庭应诉率作为该行政首长政绩的年终一项考核指标，以确保行政首长出庭应诉制度的落实。是建立与行政机关的法制讲座法制宣传联谊制度，协调和搞好与行政机关的关系。

　　（三）建立健全司法建议制度。

　　由于法律明确规定行政诉讼只审查具体行政行为的合法性不审查其合理性，因此有许多合法但不合理的具体行政行为得不到司法权的有效制约，行政自由裁量权恶意膨胀。建立司法建议制度，扩大司法建议的适用范围，司法建议不仅指出具体行政行为不合法的地方，而且指出其不合理的地方，能有效制约行政自由裁量权的恶意扩张，促使行政机关合理合法行政。为了使司法建议制度得到切实有效地落实，还必须建立司法建议制度落实情况的反馈制度。并将司法建议的落实情况纳入该行政机关的年终考核指标中，与其政绩相挂钩。这就必须争得党委人大政府的支持。

　　（四）深化司法体制改革。

　　1、行政审判的机构设置改革。一是取消现在庭审设置，可以设置跨行政区域的行政法院，单独审理行政案件。二是行政庭垂直领导。

　　2、法院内部应注重行政审判工作，提高行政庭的地位，从人员配备物资供应福利待遇上等都得到保证。

　　3、加强司法能力建设。提过法官的政治素质，杜绝司法腐败。提高法官的业务素质，提高裁判质量。提高法官的职业道德素质，端正其工作态度。

　　（五）建立和健全与党委人大政府的沟通协调制度，取得他们的支持和谅解。行政审判不论是行政首长出庭应诉制度，还是司法建议制度，还是从排除行政干扰上来看，都离不开党委人大政府的支持和帮助。加强行政审判与党委人大政府的协调关系，并且多取得党委、人大、政府的支持，让其明白“行政审判就是近距离触摸宪法的道理。”

　　（六）完善行政审判的法律规定。

　　1、建立和完善行政审判的协调制度，尽力做好说服息诉工作，钝化“官民”矛盾。这也是大调解制度下和谐社会的要求。

　　2、研究和完善“司法权与行政权”的关系，研究和完善司法权审查行政权的强度深度的要求，使司法权对行政权既不越俎代庖，又能真正解决当事人的问题，真正做到案结事了，真正化解矛盾纠纷。

　　3、进行行政案件的级别管辖和地域管辖制度改革，以排除行政干挠，促进司法独立。提高行政案件的管辖级别，或者行政案件实行异域管辖制度，使行政案件脱离当地行政机关的干扰，确保行政案件依法独立公正裁判。

　　（七）研究和完善行政诉讼案件的收费制度。对行政诉讼成本也不能要求太低，应该调查研究制定一个合理的标准。对真正困难的当事人，可以采取缓、减、免的方法解决，以防止恶意诉讼的发生。

　　结语：本文对行政诉讼上诉案件的特点上诉率居高不下的原因进行了系统地分析，并提出了笔者认为切实可行的解决问题对策。但是，行政诉讼上诉率居高不下的问题是一个较为复杂的问题，更应是一个社会问题。因而，要用社会系统加以解决。因此，文中疏漏之处难免。但是作为从事行政审判工作的一名法官，发一言以尽绵薄之力聊以自慰，本文之目的也。

（作者单位：江苏省徐州市贾汪区人民法院）