[内容提要]：协调工作是及时化解“官民”矛盾，妥善处理行政纠纷，全面构建社会主义和谐社会的一个重要途径。多年来，各级人民法院积极开展协调工作，取得了良好的效果。但由于缺少法律规定等原因，协调工作也还存在认识不统一，工作不规范，协调能力低，协调环境差以及协调工作发展不平衡等问题。要解决这些问题，就必须统一思想，健全机制，强化学习，做好宣传，特别是要对相关法律进行修改，在行政诉讼中建立调解制度，用调解功能代替协调功能，以从根本上解决协调工作存在的种种问题，促进行政审判工作的向前发展。全文分三个部分，共11000多字。
[关键词]：行政诉讼 协调问题 调研
大力加强协调工作，努力化解“官民”矛盾，是妥善处理行政纠纷，全面构建社会主义和谐社会的重要途径。因此，尽管《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）没有把“协调”规定为行政诉讼的必经程序，但人民法院在审理行政案件的过程中，一直把协调工作当作妥善处理行政纠纷的一个重要选择，进行着这样那样的协调工作。然而，由于缺少法律的明文规定，人们对协调工作的认识是不一的，协调工作的开展也是不平衡的，这也在一定程度上影响了协调工作的效果。为了解协调工作的开展情况，弄清协调工作存在的问题，找出解决问题的办法，促进协调工作的向前发展，近日，笔者对罗城仫佬族自治县人民法院（以下简称罗城法院）开展协调工作的情况进行了一次调查，并在调查的基础上进行了一些理性思考，下面，就将调查及思考的情况报告如下，希望它能引起大家的关注，并对协调工作的发展起到一定的促进作用。
一、协调工作的基本情况
罗城法院对协调工作比较重视。自从开展行政审判工作以来，他们就一直把协调工作当作妥善处理行政纠纷的一个重要途径，并进行了许多有益的尝试。特别是近年以来，他们不但把协调工作列入双文明目标管理责任制，要求审判人员在行政审判过程中要认真进行协调工作，还把协调工作成效当作年度考核的一项重要指标，建立协调工作激励机制，这就从制度上确保了协调工作的顺利进行。据统计，从2001年以来，罗城法院受理的各类行政案件共有76件，其中，通过协调结案的有37件，占48.7%。罗城法院的主要做法是：
（一）院领导重视。 实践使罗城法院领导认识到，“协调”是化解矛盾，定纷止争的重要“武器”，是人民法院妥善处理行政案件不可忽视的重要环节。因此，他们不仅把协调工作列入双文明目标管理责任制，还把协调成效当作年度考核的重要指标，这就从制度上确保了协调工作的正常开展。同时，他们还经常开展对协调工作的调查研究，分析协调工作存在的问题，探索新形势下搞好协调工作的新方法，对协调工作的正常进行起到了重要的指导作用。此外，他们还亲自参与协调工作，几年来，凡是案情重大、关系复杂、协调工作难度较大的案件，分管副院长或院长都亲自参与，尽力使案件得到妥善解决。如廖某某诉某局不履行登记法定职责一案，因某局主要领导对该案的一些法律问题有不同的看法，因此，在案件承办人和庭长去做他的协调工作，动员他主动履行登记职责时，他仍坚持己见，未能接受。后是院长亲自出马，和他共同学习法律的有关规定，指出他在法律认识上存在的问题，终使他承认了错误，并自觉履行了登记职责。为此，廖某某也主动撤回了起诉，使案件得到了较好的解决。据统计，从2001年以来，罗城法院协调处理的37个案件中，有三分之一的案件是院领导亲自参与协调并得以结案的。
（二）主动向党委、人大汇报工作，力争党委、人大支持。任何工作的开展，都离不开党委、人大的领导、监督与支持。为使协调工作得到广泛的理解与认同，确保协调工作的正常进行，罗城法院每年都把自己的工作计划上报县委和县人大，同时，还定期向县委和县人大汇报行政审判工作特别是协调工作的有关情况，遇到自己解决不了的问题，也及时向县委和县人大进行专题汇报，请求县委、县人大予以解决。由于罗城法院自觉地把自己置于党委领导和人大的监督之下，并主动地向党委和人大汇报自己的工作，这就保证了党委和人大对协调工作的把握，并赢得了党委和人大的支持。几年来，县委、县人大常委会不仅支持法院建立了协调工作联席会议制度，还根据法院的要求，多次召集有关单位进行专门的协调工作，改善了协调工作环境，提高了协调成功率，促进了协调工作的向前发展。
（三）建立协调工作联席会议制度，加强与行政部门的沟通与协调。加强交流和沟通，是统一认识，搞好协调的前提和基础。协调工作联席会议可以提供很好的交流和沟通的平台。因此，罗城法院非常重视协调工作联席会议制度的建设。他们主动向县委、县人大常委会报告，指出建立协调工作联席会议制度的重要性和必要性，得到了县委、县人大常委会的支持。在此基础上，他们确定了联席会议的成员单位、联席会议的主要任务、以及联席会议的运行机制。上述制度的建立和推行，在人民法院与行政机关之间搭建了沟通的桥梁，为人民法院与行政机关互相交流、共同讨论、统一认识、消除分歧提供了更好的机会和条件。从2001年以来，罗城法院每年召开的联席会议都在2次以上，使很多问题得到了较好的解决。
（四）坚持在自愿、合法、查清事实的基础上进行协调。协调工作，就是在法官的主持下，通过动员、说服，引导当事人达成和解的一种活动。协调工作必须坚持自愿、合法和查清事实这几个基本原则。这样，才能真正体现当事人的意愿，避免无原则地“和稀泥”，使协调过程和协调结果都达到合法性要求。因此，罗城法院始终坚持在自愿、合法和查明事实的基础上进行协调，不强迫当事人特别是不强迫原告接受和解，不无原则地“和稀泥”，不违反法律的程序性规定和实体性规定，每个案件都通过摆事实、讲道理、对法条的办法，引导当事人用法律的眼光去审视自己的行为，以辨明是非，弄清对错。之后，或做被告方的工作，指出被诉具体行政行为的违法性及其法律后果，促使其改变具体行政行为，落实整改措施，最终使原告撤回起诉；或做原告方的工作，指出不合理的诉讼请求将得不到法律的保护，促使其打消诉讼念头，主动撤回起诉，使案件得到妥善解决。
（五）坚持多样化的协调方式，力争做到和解结案。协调是一门艺术。不同的法院或法官，可以让协调开出不同的“艺术之花”，结出不同的“艺术之果”。罗城法院比较重视对协调工作的探索，几年来，他们借鉴兄弟法院的成功经验，并结合自己的实际情况，摸索出一套行之有效的协调办法。他们坚持在行政诉讼中进行协调工作，并坚持在院领导、庭领导和审判人员三个层次上形成合力，在主审人初步协调，合议庭全面协调，院领导深入协调三个阶段上逐步推进，在开庭前、庭审中和开庭后三个环节上全程协调，经过上述努力仍然还解决不了的，就在联席会议上进行协调，或者请求县委、县人大常委会组织召开专题会议进行协调，使协调成功率不断提高，协调工作取得了显著的成效。
二、协调工作存在的主要问题
近年来，尽管协调工作在各级法院都已普遍展开，有的法院还取得了较好的成绩，但是，由于各种各样的原因，协调工作的开展还很不平衡，协调工作还存在着许多问题，主要表现在：
（一）认识不统一。协调工作虽然在处理行政纠纷和构建社会主义和谐社会中具有不可替代的重要作用，但人们对协调工作的认识也还不统一，即便在法院系统内部，一些法院领导和从事行政审判工作的审判人员也还有不同的看法，他们有人认为，在行政诉讼中进行协调，没有法律规定，“法无规定而为之，也属违法行为，应当禁止”；也有人认为，法官只有依法判决，才能体现法律的严肃性，而协调则弱化了法律的权威性和公信力，对行政诉讼制度的发展乃至国家的法制建设都不利；还有人认为，协调是法官规避办案风险，避免得罪行政机关的一种体现，开展协调工作，容易造成久拖不决，损害当事人的合法权益的不良后果，也容易滋生法官的惰性，对法官队伍建设和维护当事人的合法权益都有较大的影响……由于大家对协调工作的认识不足，思想不统一，这就影响了协调工作的正常开展。
（二）协调工作不规范。近年来，尽管大多数法院或者说是所有的法院都在开展协调工作，但协调工作该怎么做，比如如何起动协调程序，协调工作的原则、程序、范围怎样，协调解决的案件如何结案等等，不仅法律和司法解释都没有规定，就是各级法院的规范性文件，也很少作出完整的专门的规定，这就使协调工作陷入不确定的范围，审判人员很难进行操作。有些法官拒绝协调，能协调解决的案件也简单地一判了之，使当事双方矛盾不断激化；有些法官强行协调，久调不决，迫使一方当事人特别是迫使原告放弃部分权利，侵害了当事人的合法权益；有些法官主持协调行为不规范，用语不文明，损害了人民法院公正司法的良好形象，可以说，由于协调制度不健全，不规范，直接影响了协调工作的效果。
（三）协调能力不高。协高工作是一项综合性工作，也是一项难度较大的工作。要做好协调工作，不仅要有职业自豪感、有工作自信心，还要有深厚的法学功底，丰富的人文知识及高超的协调技巧，这样，才能以协调主持者的身份，充满自信、举重若轻、游刃有余地开展工作，并取得好的工作效果。但由于各种各样的原因，目前行政审判人员的协调能力普遍较低，他们有的对被告存在畏惧心理，对协调工作存在畏难思想，不敢做，不愿做也不想做协调工作；有的缺乏对协调艺术的总体把握，对协调方法的具体运用只满足于“和稀泥”式的过时的协调方法；有的找不到头绪，理不清思路，不懂得从哪里入手进行协调，工作效率低下，有的案件甚至久调不决……如此种种，给协调工作带来了巨大的困难。
（四）协调环境较差。《行政诉讼法》实施以来，在各级人民法院的共同努力下，行政诉讼的司法环境得到了较大的改善，但由于各种各样的原因，特别是“官本位”思想的影响，行政诉讼的司法环境也不尽如人意。当前，在行政诉讼过程中，仍然存在行政领导法律意识不强，不能严格依法办事，甚至为了地方或本部门的利益，在处理问题时，长官意志和官僚主义高于法律的现象；仍然存在行政领导当被告时与法院比地位、比职权，不主动应诉，不配合法院工作，败诉不履行法院生效判决的现象；仍然存在行政领导担心行政诉讼会削弱行政管理权威，对行政诉讼不理解，不支持的现象等等。所有这些，都给行政诉讼包括协调工作带来极大困难，都严重影响并制约了行政诉讼包括协调工作的健康发展。
（五）协调工作缺少法律依据，存在法律障碍。《行政诉讼法》等法律、法规及相关的司法解释都没有就协调工作作出专门规定，可以说，现在进行协调工作是“无法可依”的。尽管有人认为，《行政诉讼法》第五十一条规定的“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”暗含了“可以调解”的内容，但笔者认为，这样的理解是牵强附会的。首先，从立法要求说，准确、简明应是最基本的要求，如果说立法者在制定《行政诉讼法》时有在诉讼中进行协调的要求，他就应该明确地作出规定，而不应该这样隐晦，让人费解。其次，《行政诉讼法》第五十七条规定: “人民法院审理行政案件,不适用调解”。其实，“调解”与“协调”从实质上来说是一致的，都是在法官的主持下，通过动员、说服，引导当事人达成和解的一种活动。这种情况下，既然前面规定“不适用调解”，后面又怎么规定“可以协调”。如果真是这样，那岂不自相矛盾？第三，“可以协调”与当时制定行政诉讼法的一个基本理论“公权力不能自由处分”相抵触，立法者在这一理论的指导下不可能考虑“协调”问题。第四，从《行政诉讼法》第五十一条的规定来看，它要解决的显然是申请撤诉的问题，而不是法院如何去协调的问题。可见，《行政诉讼法》第五十一条并没有就“协调”作出规定。由于法律没有作出明确规定，人民法院进行协调时就遇到了许多困难，比如进行协调合不合法，如何进行协调等等，这就阻碍了协调工作的快速发展。
三、解决存在问题的对策
（一）统一思想，提高认识。首先，要正确认识到，协调是绝大多数当事人特别是绝大多数原告的内心要求。我们知道，由于受几千年儒家思想的影响，“和为贵”已成为绝大多数中国人的处世之道。他们追求融洽，追求和睦，不愿对抗，更不愿兵戎相见，诉讼只是不得己而为之的一种选择。作出这样的选择后，也大多希望协调解决，不伤和气。既然是绝大多数人的内心要求，既然具有这样广泛的群众基础，它就应该成为我们工作的出发点，成为我们处理行政纠纷的一种首要选择，只有这样，我们的司法才真正体现了“一心为民”这样的指导方针，得到人民群众的拥护与支持。其次，要正确认识到，协调是妥善处理行政纠纷，全面构建社会主义和谐社会的需要。协调具有快捷、高效、经济、彻底、减少对抗、不伤和气等特点，利用协调方式处理行政纠纷，当事人能更有效地表达自己的意愿，更充分地行使自己的诉讼权利，更快地实现或达到自己的诉讼目的，使“官民”关系得到缓和，和谐社会得以实现。协调不仅表现为一种纠纷的解决方式，更代表了一种特殊的文化价值取向，体现了传统儒家文化追求自然秩序和谐的理想，它是处理行政纠纷的一种必然选择，也是构建和谐社会，促进社会稳定的迫切需要。我们只有大力加强协调工作，才能更广泛地代表人民群众的根本利益，才能更有效地改善党群关系、干群关系，保障社会稳定，真正实现办案的法律效果与社会、政治、经济效果的有机统一。
（二）强化业务学习，不断提高协调能力。任何一项能力的提高，都需要在理论上不断地充实自己，还需要在实践中不断地总结经验，这是一个长期积累的过程，绝不能一朝一夕就能做好。从行政审判人员的现状及其工作特点来看，当前要大幅度地提高他们的协调能力，就必须做好几方面的工作。一是大力加强业务学习。法院和法官都应该充分认识到学习对法官职业建设的重要性，都应该制定学习计划，对学习目的、学习要求、学习内容和学习时间等作出安排，全力打造“学习型法院”和“学习型法官”，使学习成为一种习惯，一种自觉行为，并通过坚持不懈的学习，丰富自己的知识，提高自己的工作能力。二是坚持进行专项业务培训。多年来的工作实践证明，专项业务培训是快速提高某项业务能力的一种有效途径。因此，各级法院都应努力做好 专项业务培训工作。要安排专人负责培训工作，要精心制定教学计划，要根据需要确定教学内容，要采取灵活有效的方式进行培训，通过一段时间的强化学习，使法官的协调能力得到明显的提高。三是加强调查研究。协调工作是一项新的工作，只有加强对这项工作的调查研究，才能了解这项工作的情况，总结这项工作的经验和不足，揭示这项工作的规律，以促进这项工作的向前发展。因此，各级法院和法官都应加强对协调问题的调查和研究，并及时将优秀的调研成果进行转化，让调研成为协调工作的推进器。四是定期进行工作交流。法官之间或法院之间进行交流，都可以达到统一认识、协调步伐、交流经验、共同提高的目的，它对提高法官协调能力，促进协调工作全面发展，具有不可低估的作用。因此，我们一定要做好交流工作，不光是法院内法官之间要经常进行交流，上级法院也应为各法院的法官之间搭建交流的平台，通过经常性的交流，促进协调工作的发展。
（三）健全协调机制，规范协调工作。当前，应着重做好两方面的工作：一是健全协调机制。各级法院要加强对协调工作的研究，要就协调工作如何开展作出专门性的规定。在这个规定里，关于协调工作的目的和要求，关于协调工作的基本原则，关于协调工作如何起动以及协调工作的程序和范围等，都有明确的具体的规定，而且，这个规定还要有一定的前瞻性，从而使协调工作有据可依，减少盲目性和随意性。二是建立协调工作激励机制。要改变过去那种法官权责不统一，协调工作做得好坏都一样的做法，要采取一定的政治经济激励措施，象罗城法院那样，把协调成功率当作干部年度考核的一项重要指标，好的给予表扬、奖励，以调动法官进行协调的热情。
（四）努力做好宣传工作，不断改善协调环境。罗城法院的经验证明，主动向党委、人大汇报工作，力争党委、人大支持，是搞好协调工作的一个重要途径。因此，我们要自觉向党委、人大宣传、汇报我们的工作，邀请党委、人大领导参与、指导协调过程，使党委、人大充分认识协调工作的重要性，并把协调工作放到党委、人大的重要议事日程，只要党委、人大重视，并把它当作一项重要工作来抓，协调工作环境就一定会得到改善，协调工作也一定能搞好。除此，我们还应通过各种载体，通过各种形式，向行政机关，向社会各界，大张旗鼓地宣传协调工作在行政诉讼中的重要意义，使行政机关、使社会各界都充分认识到，加强协调工作，是有效化解“官民”矛盾，妥善处理行政纠纷，全面构建社会主义和谐社会的需要，在社会上形成重协调的良好氛围，在行政机关中养成讲协调的良好习惯，使协调成为大家的共同选择，从根本上改变协调工作不良环境，促进协调工作的向前发展。
（五）对《行政诉讼法》进行修改，在行政诉讼中建立调解制度
协调与调解虽有区别，但两者在主体、功能及工作方法等方面，也有很多相同的地方。从本质上说，协调与调解其实都一样，都是在法官的主持下，通过动员、说服，引导当事人在平等、自愿的基础上达成和解的一种活动。但协调并不是行政诉讼法律制度追求的最终目的，它只是行政诉讼调解制度尚未建立之前采取的一种替代性措施，它难以形成法律制度，难以变成法律规范。而调解却不同，它是已经实践证明了的一种好的法律制度，它才是我们追求的终极目的。如果我们能对《行政诉讼法》进行修改，在行政诉讼中建立调解制度，以调解功能替代协调功能，那么，协调工作面临的种种问题就会迎刃而解，行政审判工作也一定会走上新的发展道路，这是解决问题的最根本的办法。
在行政诉讼中建立调解制度，是当前司法界和理论界正在讨论的一个热门话题。这里，笔者不揣冒昧，也想着重谈谈这个问题。
1、在行政诉讼中建立调解制度的重要性和必要性
“行政诉讼不适用调解”是我国行政诉讼所特有的一项原则。根据这一原则，人民法院不能把调解活动作为行政诉讼的一个环节，不能为了解决行政纠纷而召集当事人进行协商，也不能以调解的方式终结行政诉讼程序（行政赔偿诉讼除外），但《行政诉讼法》实施十多年来的实践表明，“行政诉讼不适用调解”原则不论是在理论上还是在实践上都存在许多问题。对“行政诉讼不适用调解”原则进行改革，使调解制度在行政诉讼中得到重新定位并成为行政诉讼的一项重要制度，已成为当前进行行政审判改革所必须解决的一个重要问题。
（1）在行政诉讼中建立调解制度，是弘扬“东方经验”的需要。诉讼调解制度，是我国一项传统的法律制度，它是在人民法院的主持下，当事人通过平等协商的方法达成一致协议，从而终结诉讼所进行的一系列活动。诉讼调解是在人民司法长期实践的基础上建立起来的，它具有“有利于当事人息诉，有利于解决执行难、有利于提高法院工作效率，有利于降低诉讼成本，有利于维护社会稳定”等优点，被誉为“东方经验”，得到社会各界的普遍堆崇，也在社会主义建设中发挥了重要的作用。在近几年召开的“两会”上，很多代表、委员大声呼吁，要将“东方经验”从法律上进一步加以完善，使之成为我国解决各种社会纠纷的重要途径，就充分地说明了这一点。如此成功的经验，如此重要的制度，在我国构建行政诉讼法律制度时却设有受到应有的重视，并被排除在行政诉讼法律制度之外，这不能不说是一个“失误”，也不能不说是个“重大损失”。如今，在我们充分认识到这样做的弊端之后，我们就应该大胆地进行改革，使调解这一“东门经验”得到发扬光大。
（2）在行政诉讼中建立调解制度，是发展和完善行政诉讼法律制度的需要。《行政诉讼法》的颁布和实施，标志着我国的行政诉讼法律制度已经发展到了一个新的发展阶段。但由于各种各样的原因，这一法律制度仍然存在许多不足。一个突出的表现就是把诉讼调解排除在制度设计之外，使人民法院在审判行政案件时不能通过调解程序来解决纠纷，终结诉讼，从而严重阻碍和遏制了行政审判功能的发挥，这是一个严重的缺陷，对《行政诉讼法》进行修改，明确规定人民法院可以对行政案件进行调解，明确规定调解结案也是法定结案方式之一，并对调解程序如调解的启动、期间、范围、审查和确认等作出具体的规定，就可以克服上面的不足，使《行政诉讼法》更加完善，使行政审判功能得到更充分的发挥。
（3）在行政诉讼中建立调解制度，是构建社会主义和谐社会的需要。前面曾经讲过，调解是在人民司法长期实践的基础上建立起来的，它是我国特有的一种诉讼制度，它具有快捷、高效、经济、彻底、减少对抗、不伤和气和有利于履行等特点，它对及时化解“官民”矛盾，妥善处理行政纠纷具有重要的意义。它“不仅仅表现为一种纠纷解决的方式，更体现了一种关于社会秩序的安排、代表了一种特殊的文化价值的取向，体现了传统儒家文化追求自然秩序和谐的理想。虽然随着当前我国政治经济体制改革的深入以及社会生活的变化，诉讼调解制度的设计及其运作也会处于不断的变革之中。但可以肯定的是，不论社会条件发生多大变化，在今后很长一段时间内，调解不仅符合我国民众思想观念和文化传统，而且适应构建和谐社会，从更高层次上促进社会稳定的需要。”(杨育林语)因此，在行政诉讼中建立起调解制度，以促进社会主义和谐社会的构建，具有现实紧迫性。
（4）在行政诉讼中建立调解制度，是防止人民法院和当事人规避法律的需要。《行政诉讼法》虽然确定了“行政诉讼不适用调解”这一原则，但在审判实践中却有很多案件有着法院的大量的协调工作，这些协调工作有针对原告的，有针对被告的，也有针对第三人的，法院协调的目的是为了解决行政争议。这些案件并不采用维持、撤销等法定判决方式，而是在法院“做好工作”、达成和解协议后（往往是口头协议，在案卷中绝对没有书面反映出来），原告申请撤诉、法院裁定准予撤诉而结案的。以罗城法院为例，该院从2001年以来，就有37件行政案件是在法院做好协调工作的基础上通过原告撤诉而结案的，占结案数的48.7%。人民法院所做的这种协调，从本质上来说和调解其实并无不同，它其实就是一种“变相调解”，是法院和当事人“合谋”规避法律的一种体现。它一方面说明，现行法律理论与现行法律规定已和审判实践脱节，另一方面也说明，调解在行政诉讼中具有广阔的空间，具有较大的现实需求，既然如此，我们就应该在行政诉讼中建立调解制度，让调解成为调处行政纠纷的一种重要方式，让“暗调”变成“明调”，从根本上消除规避法律现象的发生，确保法律的尊严。
（5）在行政诉讼中建立调解制度，是提高效率、降低成本的需要。我们知道，审判程序比较繁锁，要按法定程序审判行政案件，就要花大量的时间、精力和财力，诉讼成本比较高，而且还可能增加上诉、申诉和信访的比例，浪费国家司法资源，增加不稳定因素，相反地，通过调解解决行政纠纷，相应的审判程序就可以省略，当事人互谅互让达成共识最终平息诉讼，节省了诉讼时间，降低了诉讼成本，还避免了因审判带来的执行难、难执行等问题，提高了审判效能。
2、在行政诉讼中建立调解制度的可行性
在行政诉讼中建立调解制度是必要的，但在行政诉讼中建立调解制度是否可行?笔者认为，在我国，不论是从理论根据这方面看，还是从现实条件进行分析，在行政诉讼中建立调解制度的条件都己成熟，在行政诉讼中建立调解制度是完全可行的。
（1）行政主体拥有较大的自由裁量权，为行政诉讼调解制度的建立提供了可能。“行政诉讼不适用调解”是在“公权力不能自由处分”这一行政法理论的基础上建立起来的，但对行政法理论的研究表明，法律赋予行政机关的行政权力不仅有羁束性权力，也有裁量性权力，作为羁束性权力，行政机关当然不能自由处分，但对于裁量性权力，行政机关在行政法律许可的范围内是可以自由处分的。比如在行政处罚方面，很多法律、法规就没有具体规定，违法行为达到何种程度，就给什么样的处罚，而是将处罚的具体适用和处罚幅度的确定都留给行政机关自由裁量。可见，公权力并不都是“不能自由处分”，在很多方面，行政机关对公权力也有一定的处分权，这是行政诉讼能够引入调解制度的理论基础。
（2）体和相对人在行政诉讼中法律地位平等为调解制度的建立铺平了道路。行政主体和相对人在行政程序中的地位是不平等的，是管理与被管理的关系，但在行政诉讼中的地位却发生了变化，一个变成了原告，一个变成了被告。根据《行政诉讼法》第七条 “当事人在行政诉讼中的法律地位平等”的规定，他们在行政诉讼中享有同样的权利并承担相应的义务，这就为他们自愿协商，平等对话奠定了基础，也为行政诉讼调解制度搭建了平台，提供了保障。
（3）我国具有建立行政诉讼调解制度的良好的社会基础。我国是个“礼义之邦”，在我国，儒家的纲常伦理渗入到社会生活的方方面面，并成为普遍性的社会规范和社会行为的价值标准，由于受儒家思想的长期影响，“和为贵”已成为绝大多数中国人的处世之道。他们崇尚和谐，不愿争斗，“打官司”并不是他们内心所愿，而只是不得而以为之的一种痛苦选择，即便打了“官司”以后，他们也大多希望“和解”解决，不伤和气，因此，尽管《行政诉讼法》没有规定可以进行调解，但实际工作中，以“协商”、“协调”、“庭外做工作”等名义出现的变相调解仍大量存在，就充分说明，调解是广大群众所需要的，中国人的这种传统文化和传统思想，为调解制度的建立提供了广阔的空间和肥沃的土壤。
（4）在行政诉讼中建立调解制度，具有成熟的经验可供借鉴。民事诉讼调解制度及刑事自诉调解制度推行至今，已积累了很多有益的经验，这些经验对行政诉讼调解制度的建立，无疑具有重要的借鉴作用。特别是《行政诉讼法》颁布以来所进行的协调工作，更为行政诉讼调解打下了基础，做好了前期准备，行政诉讼调解完全可以在它们的基础上建立起来，并做得更好。
（5）其他同家和地区在行政诉讼中，也有适用调解的先例。认真研究其他国家和地区的法律，我们就可以知道，世界上，许多国家和地区在司法审查和行政诉讼中，都不同程度地允许当事人和解和法院进行调解。美国在其公法领域，就大量存在“诉辩交易”的传统习惯，对于行政机关在诉讼中与当事人进行和解，完全不存在观念上的障碍。德国行政法院法第87条规定：“审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决和解。”我国台湾地区《行政诉讼法》第219条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程序如何，得随时试行和解，受命法官和委托法官亦同。第三人经行政法院许可，得参加和解。行政法院认为必要时，第三人经行政法院许可，得参加和解。行政法院认为必要时，得通知第三人参加。”可见，其他国家和地区，不仅在理论上认可调解制度的存在，还在法律中明确确立了调解制度，这也为我们提供了很好的范例。
据此，笔者建议对《行政诉讼法》进行修改，明确规定人民法院可以对行政案件进行调解，使调解制度在行政诉讼中也得到确立，从而在根本上解决协调工作存在的种种问题，促进行政审判工作的向前发展。
（作者单位：广西罗城县人民法院）